【内容摘要】司法是国家治理的重要手段，发挥着保障民众权利、维护法律统一、彰显社会正义的功能。《民事诉讼法》修订前，我国将独任制与简易程序、合议制与普通程序简单对应，不仅导致因缓解案多人少矛盾而出现的“形合实独”“合而不议”等现象无法根除，而且与中基层法院的基本功能亦不相适应。审判组织形式与诉讼程序属于不同的范畴，前者是以案件难易程度为主要标准并结合法官的综合素质（业务能力和道德水准）确定法官资源的合理投入。随着四级法院职能分层及审级制度改革，有必要扩大民事案件独任审理的适用范围，探索建立基层法院及其派出法庭以“独任制简易程序为主、独任制普通程序次之、合议制普通程序为辅、合议制简易程序为例外”、中级法院一审二审均以“合议制为主、独任制为辅”的模式，并加强立案庭法官团队建设，建立立案阶段审判组织形式的确定机制和独任制与合议制之间的转换机制。

【关键词】独任制 简易程序 普通程序 国家治理

文章来源：《政法论丛》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

独任庭是与合议庭相对应的一种审判组织形式，二者直观地体现为直接参与具体案件审理的审判人员的数量。近年来，关于扩大民事案件独任审理适用范围的讨论时有提及，尽管各自主张略有差异，但总体上形成了一些共识。比如，解除对“独任制=简易程序”“独任制=基层人民法院及派出法庭”的简单捆绑，建立独任制普通程序和合议制简易程序，在中级法院有限度地适用独任制等。2019年2月27日，最高人民法院印发的《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》（简称《五五纲要》），将“探索推动扩大独任制适用范围”作为“推进民事诉讼制度改革”的一项内容，由此从学术讨论转向正式的改革实践。2019年12月29日，全国人大常委会通过了《关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》；根据授权，2020年1月15日，最高人民法院发布了《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（简称《繁简分流试点办法》），该办法第16条第2款规定“基层人民法院审理的事实不易查明，但法律适用明确的案件，可以由法官一人适用普通程序独任审理。”基层法院“独任制+普通程序”的审判组织进入试点阶段。2021年2月27日，最高人民法院院长周强向第十三届全国人民代表大会常务委员会作的《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点情况的中期报告》（简称《报告》）指出：“一年来，试点法院一审独任制适用率为84.8%，较改革前提升14.8个百分点，二审独任制适用率为29.3%，基本形成一审‘独任制为主，合议制为辅’、二审‘合议制为主，独任制为辅’的审判组织格局。”2021年12月24日，全国人大常委会审议修改的《中华人民共和国民事诉讼法》第40条第2款增加了“独任普通程序”、第41条增加了“中级法院二审适用独任制”、第42条规定了“不得独任审理情形”、第43条规定了“独任制转合议制”等，可见此次《民事诉讼法》的修改，吸纳了学界观点及试点改革成果。从实践层面来看，完善民事诉讼独任制适用范围应当把握好价值取向、适用标准、简易程序转普通程序、独任制转合议制、中院和专门法院司法确认适用独任制、配套机制等六个问题。此外，尽管扩大独任制适用范围在试点省（市、区）已经过试点实践，且已得到立法确认，但独任制的适用范围如何确定，不仅仅是民事诉讼程序的设计问题，更重要的是应当将之纳入到国家治理的总体视野和我国司法改革的总体架构中去考量，从国家法治与民事司法的关系中寻求该项改革的必要性、正当性和可行性。

一、民事案件独任审理与简易程序应当“解绑”的理由

审判组织形式与民事诉讼程序的简单结合造成了长期以来独任制适用的实践困境，这肇因于《民事诉讼法》制定时的特定历史背景，而“形合实独”等变通适用以及人案矛盾加剧成为解除“普通程序=合议制”的现实动因。

（一）独任制与简易程序“捆绑”的立法溯源

作为一种审判组织形式，独任制（独任庭）与合议制（合议庭）在《民事诉讼法》上并无独立的位置，而是将之置于诉讼程序之下，由此形成的基本模式是：简易程序是普通程序的简化，该“简化”涵盖了各类诉讼材料的提交和送达时限、庭审等程序，也包括对审判组织形式的简化，即由普通程序的合议制简化为一名审判员独任制。从《民事诉讼法》（2021年修正）第十三章“简易程序”仅有的11个法律条文中可以看出，适用简易程序审理案件具有充分的灵活性。

结合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》（法释［2015］5号）（简称《解释》）进行理论梳理，简易程序的核心要点包括：（1）适用案件范围，即法定适用于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件”，但对于其他案件，即便不具备上述特点，当事人双方可合意适用简易程序。此外，《解释》第257条对“不适用简易程序”的案件进行了排除。（2）适用法院层级：仅为基层法院及其派出法庭。（3）审判组织形式：独任制。（4）审限：三个月，可延长，但需经双方当事人同意继续适用简易程序，且最长累计不超过6个月。（5）当事人可对简易程序提出异议，法院经审查或可依职权裁定将简易程序转为普通程序。（6）新增小额诉讼作为简易程序的一种形式，实行一审终审。（7）诉讼程序比普通程序简便、灵活。此外，《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》（法释［2003］15号）（简称《若干规定》）对简易程序的适用范围、起诉与答辩、审理前的准备、开庭审理、宣判与送达等进行了详细规定，其形式类似于《民事诉讼法》第十二章“第一审普通程序”，内容基本上被《解释》所吸收，主要体现为上述第（7）所概括的诉讼程序，更灵活、方便。因此，简易程序的核心要义是第（1）至（5），其中第（2）和（3）限定了简易程序的适用法院层级和审判组织形式，属于强制性规定，且不存在理解分歧，而第（1）以及（4）和（5），实践中经初步审理不属于“简单案件”、当事人合意以及法官因审限需要等，可从简易程序转化为普通程序，进而适用合议制。此外，适用简易程序审理的案件，如出现诉讼中止、终结等特殊情况或其他未规定的情形，仍适用“第一审普通程序”；而2018年10月26日修订并于2019年1月1日正式施行的《人民法院组织法》第三章规定了“人民法院的审判组织”，独任制与合议制主要体现为审判人员的人数差异，对案件事实认定和法律适用、裁判文书署名等本质上无差异。

由此造成的结果是普通程序是民事诉讼程序的“标配”，简易程序则是对普通程序的简化，而独任制内置于简易程序，作为简易程序运行的一个要素，加上“我国立法对普通程序的倚重以及对合议制的尊崇直接造就了‘普通程序=合议制，简易程序=独任制’等式性的格局，并使审判组织的适用具有明显的‘合议制为主、独任制为辅’的特征。”如果结合上述第（1）和（5），该等式性可进一步拓展为以下三种形式：“简单案件=简易程序=独任制”、“非简单案件+当事人合意选择=简易程序=独任制”以及“初判简单案件（简易程序、独任制）实际非简单案件（普通程序、合议制）”。从理论上讲，对于简单案件，1名审判员完全有能力主持庭审并作出公正裁判，无需组成合议庭。但所谓的“简单案件”只是立案庭法官根据案件情况的初步判断，不排除“看似简单实则复杂”的情况，适用简易程序和独任制难以做到“依法查明事实，准确适用法律”，对此种情况则有必要转化为普通程序“或者”由3名及以上审判人员共同审理。之所以用“或者”，是因为诉讼程序的完全性与审判人员多寡不一定存在必然联系，如果仅从案件的复杂与简单程度中寻找依据，似乎仍是按照上述逻辑的一种假设，甚至是未被深入讨论的问题。这或许是长期以来立法层面坚持把“独任制=简易程序”进行捆绑的重要原因。

（二）审判组织形式（独任制/合议制）与诉讼程序（普通程序/简易程序）不存在直接相关性

诉讼程序的价值包括公正、效率、安定等，外在地体现为规范性，目的在于确保当事人在场且平等、法官不偏不倚，同时以可预期的程式促进诉讼效率，而“审判形式是国家对审判人力的投入，其作用在于以合理的人力投入来保证案件的事实认定和法律适用尽可能正确。”一般而言，群策群力相对更为可靠，但群体决策并非绝对优于个体决策。更重要的是，司法判断不同于民意征集，司法民主不同于政治民主，它的根本职能在于发现真实并作出符合法律的判断而非仅仅是不同意见的充分表达，且“法官的唯一上司是法律”，“司法民主”所追求的是对案件事实的全面把握和对法律条文的精准理解，不存在法官自身的诉求以及立场问题。因此，人力投入增加与诉讼价值实现处于不同的维度，二者并不存在必然的正相关性。恰恰相反，在无需人力增加的情况下，因民主之需而采用合议制，不仅会造成资源的无端浪费，以及可能出现群体决策的劣势，还会引起实践中通过变通的方式自觉回避，其中最重要的考量因素则是诉讼效率。亦即，诉讼程序的具体适用必须考虑适当性。“1877年德国《民事诉讼法》自诞生以来，虽然为了迎合时代的要求已经数度修改，但任何一次修改无不以‘程序促进’作为改革的目标。‘适当、公平、迅速、廉价’的解决法律纠纷是民事诉讼的理想。”

是否采用独任制，关键在于一名法官能否独立地对事实认定和法律适用作出准确的判断，而非取决于适用哪种诉讼程序。如果案件符合“简单案件”的外观，但审理过程中因涉及人数较多、事实比较复杂或认定出现困难等原因，法官可以在集中庭审中围绕不同的争议焦点组织法庭调查和辩论，该程序则类同于普通程序；同样，在普通程序中因案件较为简单，一名法官完全有能力驾驭庭审并依法作出裁决，则无需采用合议制。如果说立法者、当事人及社会公众对独任制的主要顾虑在于独任法官的公正性层面，包括因自身能力不足的认知缺陷和不受监控的擅权独断风险，打消该顾虑则依赖于司法发展的社会条件以及制度建设，下文将集中讨论。而法官对独任制还是合议制的选择则存有矛盾心理：一方面，随着立案登记制改革，在案件量持续激增的情况下，人均结案量已以数百计，每个工作日结案数将达到1件及以上，即便是“5+2”“白+黑”亦难以应对，法官普遍处于疲于应付的状态，理论上讲，案件审理质量必然会受到影响。与合议制相比，采用独任制，即便是适用普通程序，亦可将工作量减少2/3，这不仅有助于缓解法官的压力，而且某种程度上可为法官仔细地钻研案件提供外部环境。另一方面，司法责任制成为扣在法官头上的“紧箍咒”，从法院责任到法官个人责任的转变，独任法官面临着无可分解的责任压力，如同合议庭面对难判的案件时习惯于提交审委会以实现责任转嫁一样，一些法官又倾向于通过合议制来实现责任分担。

由此可见，究竟采用独任制还是合议制，实践中存在着复杂动因，适用简易程序还是普通程序只是其中之一，且二者的简单对应并不能彻底化解司法实践中面临的复杂因素。审判组织形式直接地体现为人力资源配置，属于公共司法资源投入，“复杂案件=普通程序=合议制”“简单案件=简易程序=独任制”，这种配置虽然具有一定的合理性，但由于审判组织形式与诉讼程序不存在直接的相关性，将二者简单对应、将独任制与简易程序进行“捆绑”就失去了充分依据，此为对二者进行“解绑”的根据和理由。

二、民事案件独任审理应否扩大适用范围的取决因素

由于作为审判组织形式的独任制或合议制与适用何种诉讼程序不存在直接的相关性，将独任制限定为简易程序导致普通程序的“形合实独”，此种现象反映出审判组织形式的选择主要取决于独任法官能否作出公正判决，既取决于法官内因也需要外部机制保障，这是独任制应否扩大适用范围的决定因素。

（一）审判组织形式的选择取决于法官能否公正决策

诉讼程序（普通程序、简易程序）与审判组织形式（合议制、独任制）是两个不同层面的问题。诉讼程序适用的考量因素主要有两个：一是充分保障当事人的程序权利，使其有机会充分地展示证据、阐明案件事实和表达意见，这也是法官作出公正裁判的基础；二是确保诉讼效率，避免程序繁冗拖沓，无端浪费时间成本和司法资源。具体适用应当坚持充分保障当事人程序权利优先，同时兼顾诉讼效率。尽管诉讼程序的完全性是法官裁判的“过程性”前提，但主要是立足于当事人的角度，是对其参与诉讼的“机会”的分配。简易程序表面上是对普通程序的简化，实则是基于“程序必要性”（也可理解为“程序不必要性”）对某些不影响当事人程序权利但可能导致诉讼程序繁冗拖沓的程序的删减，这并非仅仅源于程序设计，而是根本上在于民众对诉讼效率的需求以及对程序简化的普遍认可。而审判组织形式的选择，则主要源于司法权的判断权属性，是立足于法官裁判的角度，本质上是个体决策还是群体决策的问题，集中体现在“判断权”的行使环节。

结合《民事诉讼法》及其《解释》以及《人民法院组织法》《若干规定》《繁简分流试点办法》等相关规定，如果从诉讼程序的角度分析如何选择审判组织形式，或许正当性并非十分充足。因为无论是普通程序还是简易程序，占据较大篇幅的是“程序性事项”，属于司法运行中的事务性工作，并不需要法官作出判断，自然更不需要由3名法官组成合议庭进行处理。此外，在程序运行中固然存在着一些需要法官依法作出裁定或决定的事项，但真正需要“判断”的事项并不多，而且程序性事项是否违法，除非面对非常复杂的情形，一般而言，法官只要履行一般注意义务即可作出判断。对于具体案件的审理而言，法官除了确保诉讼程序的顺利进行外，判断权的发挥空间主要是对事实的认定和法律的适用，最终体现在裁判文书中，展示的是法官作出判断的法律推理和说理。这与采用具有完全性的普通程序抑或被简化的简易程序并无直接关系，而独任制与合议制的实质区别在于个体决策还是群体决策。

根据决策理论，个体决策与群体决策各有优劣势。“作为群体决策的合议制，优势有：一是信息更为全面。……二是决策认可度提高。……三是结论更加体现法律精神。”但同时也存在着决策时间（效率）、正确性、创造性、风险性等方面的不足，也就是说，群体决策尽管可以克服个体决策的某些缺陷，但并非绝对优于个体决策。然而，立足于当事人和社会公众的视角，他们所关注的并非个体决策与群体决策的优劣势比较，而是决策者是否具备公正、全面、充分的决策能力。或者说，他们对决策者是否具有充足的信心，而该信心不仅来源于决策者的自身素质，还包括当事人和社会公众的心理认同，二者之间存在着相互强化的作用。就审判组织形式的选择而言，主要考量因素包括：（1）案件的难度；（2）法官的业务能力；（3）法官的道德水准；（4）法院的整体公信力。2021年《民事诉讼法》修改前将审判组织形式（独任制或合议制）与诉讼程序（简易程序或普通程序）进行对应，既源于大陆法系国家立法的一般模式，也是改革开放伊始特定历史背景之使然。一方面，走出法律虚无主义的阴影，亟需进行严密的程序设计来保障诉讼运行的科学性和规范性，进而将标准的普通程序作为一般模式，而简易程序则成为必要的补充；另一方面，人们的法律意识普遍比较淡薄，无论是当事人还是立法者对法官个体能否公正裁判均信心不足，这构成了将“普通程序+合议制”作为民事诉讼一般模式的外在条件，以此克服个体决策的专断、不全面、不受监督之弊端。概言之，当法官业务能力普遍较低，或法官道德水准普遍较低（需要相互制约监督）,或法院公信力整体较低时，社会各界普遍信任集思广益的群体决策，合议制自然是必然选择。但当法官的职业化、专业化程度不断提高，法院公信力显着增强的情况下，每个法官对同一案件的总体判断趋于同质化，此时合议制的群体决策优势将不再凸显，甚至会陷入纠缠于细枝末节、民主决策形式化、效率低下等固有缺陷，由此掩盖群体决策的优势，此时相比而言独任制更契合当事人的诉讼需求。因此，独任制是否适用于普通程序，其衡量标准在于独任法官能否作出与合议庭相同的裁决。

（二）保障独任法官公正决策的机制日益成熟

社会各界对独任法官直接作出司法决策的隐忧在司法改革中亦逐步得到破解。以员额制与司法责任制为两翼，辅以法律职业资格考试（改革前的司法考试）、法官由省级委员会统一遴选以及逐级遴选等，为法官专业化、职业化以及审慎行使司法权力提供了制度保障，使员额法官无论是业务能力还是职业道德均能够且必须对案件作出合乎法律的判断。一方面，员额制改革真正地实现了法官的专业化、职业化，使法官成为具有法律专业知识背景人员的职业，切实地提升了法官的业务能力，有效地化解了人们对法官独任审理案件能力的质疑。新修订的《人民法院组织法》第47条以及2019年4月23日修订并于10月1日起施行的《法官法》，对法官的条件和遴选等作出了明确规定，不仅对法官而且对院长等均要求具备法学专业知识和法律职业经历。

从现实情况来看，因历史原因，尽管我国各级法院部分法官的资历不完全符合《法官法》的要求，但司法是专业知识与经验相结合的职业，且通过员额制遴选，将综合能力优秀的法官入额，已尽可能地保证了入额法官的业务能力。对于初任法官，严格按照《法官法》遴选且该法第17条关于基层任职、一般逐级遴选的规定，可期的未来，法官将是由法律职业者组成的专业群体。另一方面，《五五纲要》进一步强调“构建以司法责任制为核心的中国特色社会主义审判权力运行体系”，司法责任制改革是法官依法履行职责的有力保障，逐步实现“有权必有责、用权必担责、失责必问责、滥权必追责”，这是面向社会各界关于“还权于独任法官和合议庭”后如何实现权力监督的“定心丸”。新型审判团队的独任制，因独任法官需要独自承担司法责任，这必然会倒逼其审慎地行使权力。为此，《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（法发［2015］13号）（简称《司法责任制若干意见》）、《最高人民法院关于落实司法责任制 完善审判监督管理机制的意见(试行)》（法发［2017］11号）等司法文件对放权后如何加强监督进行了系统规范，实际上是在法官自我负责的基础上进一步加强法院内部监督，而并非彻底放权于法官。

除了以司法责任制为核心的法官自我约束以及法院内部监督外，社会舆论监督也构成了对独任制法官的强力制约，特别是自媒体的全面普及，促使法官（包括独任法官）更需慎之又慎。一方面，随着民众法律意识的日益增强，当事人获取法律知识的渠道增多，法律知识供给的专业壁垒被打破，“动动手指”就能从网络上搜集到与案件相关的法律条款甚至类似案例，尽管网络上的一些内容并不严谨甚至存在错误，但通过比较，当事人大致可了解案件的可能结果。加上法律服务的不断完善，尽管我国尚未实行律师强制代理制度，但当事人在庭审中已不再是被动的参与者，在诉讼程序运行中，无论是独任制还是合议制，“角色分化与法官角色的变化使程序的控制权和决定权分解。……法官不再是诉讼场域的唯我独尊者，而转化为参与到诉讼过程中的沟通者和公正裁判者。”另一方面，网络化的社会舆论监督，对法官行使司法权形成了更大的压力，无论案件是否复杂，稍有不慎，可能会被炒作成热点事件，在网络上形成无法控制的舆情。

因此，法官不仅需要面对“终身负责”的无期限责任，使得将每一个案件办成经得起历史检验和当事人认可的“铁案”成为一种自我要求，还需要警惕因行为不规范、裁判不当等引发网络舆情。对于独任制法官而言，这种责任和压力更大，不仅在简易程序中不能掉以轻心，在“普通程序+独任制”的模式下更需秉承公正与效率的价值目标，从规范的诉讼程序中寻求“自我保护”。

三、扩大民事案件独任审理适用范围具备现实条件